La nueva ley del Suelo y el precio de la vivienda, de Alejandro Huergo Lora en La Nueva España
La nueva ley del Suelo estatal (ley 8/2007, de 28 de mayo), que entró en vigor el 1 de julio y a cuya aplicación práctica vamos a asistir a partir de ahora, no se ha librado del sino que aqueja a las reformas urbanísticas en nuestro país, que suelen aprobarse justo cuando termina el ciclo alcista del precio de la vivienda que, teóricamente, vienen a combatir. Así ocurrió con las reformas de 1975 y 1990, y también con la de 2007, ya que, tras años de constante lamentación (pública) sobre la subida del precio de las viviendas, todo (incluidas las decisiones de algunas grandes empresas titulares de ingentes patrimonios inmobiliarios) apunta a un cambio de tendencia. La anterior ley del Suelo de 1998, ahora derogada, ensayó, también para limitar el incremento de los precios, la solución «liberalizadora», pero bajo su vigencia se ha desarrollado uno de los períodos más intensos de encarecimiento de la vivienda, en el que se han roto todas las barreras psicológicas existentes hasta ahora en nuestro país, tanto respecto a los precios que los pisos y casas pueden alcanzar como a la duración de los préstamos hipotecarios, en algunos casos virtualmente perpetuos.
Por ello la primera conclusión ha de ser el más absoluto escepticismo respecto a los efectos económicos de las leyes urbanísticas, que poco pueden hacer -y poco hacen- frente a tendencias económicas profundas cuyas causas últimas se encuentran, en muchos casos, fuera del alcance de los gobiernos estatales (piénsese en los tipos de interés o los flujos migratorios). De hecho, en los últimos años se han vivido fenómenos de crecimiento de los precios de la vivienda de la misma intensidad en otros países cuyas circunstancias políticas y legislativas son completamente diferentes, como Inglaterra y Estados Unidos.
Y es que, a la vista de la experiencia española de las últimas décadas (en la que, a medio y largo plazo, es patente el incremento de valor de los inmuebles), no es de extrañar que en situaciones de relativa bonanza económica, en las que crece el empleo y bajan los tipos de interés, aumente intensamente la demanda de viviendas y se produzca, por mucho que se construya, una espiral alcista como la vivida en estos años. El atractivo del alquiler es limitado -salvo en situaciones coyunturales de traslados, etcétera- porque en estos momentos no supone un ahorro significativo respecto a las cuotas hipotecarias y porque, con el nivel relativamente bajo de los salarios españoles y la escasa confianza en el poder adquisitivo tras la jubilación, la mayoría de la población prefiere evitar la fuga de recursos que supone el pago mensual de la renta y, sobre todo, quiere tener resuelto el problema de la vivienda antes del término de la vida laboral, aunque ello conlleve incomodidades como la mayor dificultad de trasladarse a otra ciudad para ocupar un nuevo empleo. De hecho, la vivienda en propiedad se ha convertido, de uno u otro modo, en el sostén financiero de muchos ancianos. Por otro lado, los recurrentes escándalos financieros en los que resultan atrapados numerosos ahorradores no constituyen precisamente el mejor incentivo para animar al común de la población a optar por el alquiler y dedicar el ahorro sobrante (si es que lo hay) a la inversión mobiliaria.
A las leyes urbanísticas hay que pedirles que controlen adecuadamente la construcción y, en general, el crecimiento urbano, evitando las aberraciones que nos han legado los años sesenta y setenta. Exigirles, además, que dirijan el mercado del suelo y de la vivienda resulta notoriamente excesivo, sobre todo cuando, como es habitual entre nosotros, se quiere que los resultados sean visibles a los pocos meses y, por otro lado, no se está dispuesto a dedicar a la tarea recursos públicos suficientes.
Desde este punto de vista, la nueva ley del Suelo supone un avance en la primera cuestión (el control público del urbanismo que garantice la calidad de los nuevos desarrollos y el respeto al medio ambiente) con el que resulta fácil estar de acuerdo, mientras que, como ha sucedido con sus predecesoras, es más dudoso que vaya a producir resultados en la segunda (la intervención en el mercado del suelo), que probablemente vaya a resolverse sola como consecuencia del final del ciclo alcista de los precios de la vivienda.
Así, constituye una ganancia, coherente con el desarrollo experimentado por la sociedad española, el mayor rigor en la definición del suelo urbano, que permitirá ordenar fenómenos de crecimiento urbano y rural que hasta ahora se producían a golpe de licencias individuales y garantizar que vayan acompañados de las necesarias zonas verdes, espacios públicos, etcétera. Del mismo modo, la supresión del concepto de «suelo urbano consolidado» y la introducción del de «actuaciones de transformación» aseguran que esas contraprestaciones en forma de mejores servicios e infraestructuras públicas acompañen a todo incremento de la edificabilidad (y, por consiguiente, a toda obtención de plusvalías), aunque se lleve a cabo en zonas que, como el centro de las ciudades, ya se encuentran plenamente urbanizadas. Con frecuencia se apunta que estas cargas contribuyen a encarecer el precio final de las viviendas. Ello sería así en un mercado fuertemente competitivo con márgenes estrechos, en el que cualquier incremento de costes se traslada necesariamente al precio porque, en caso contrario, la actividad ya no resulta rentable. Es más que dudoso que esa situación sea la que estamos viviendo, porque en la actualidad factores tan importantes como el precio del suelo se determinan en función del precio final (estimado) de las viviendas, que a su vez depende de causas externas como la situación económica y los tipos de interés. Por tanto, si a la vista de estos factores ya no es posible seguir incrementando los precios indefinidamente, el mayor coste derivado de exigencias de calidad de la construcción o de la necesidad de ceder terrenos para zonas verdes no podrá ser repercutido a los compradores con la misma facilidad que hasta ahora.
Por lo que respecta a la intervención en el mercado del suelo (es decir, el intento de limitar las subidas de precios), la ley confía en dos instrumentos: la obligación de dedicar un porcentaje importante de suelo a la construcción de viviendas de protección pública (es decir, cuyo precio está limitado por ley) y la previsión de que, en las expropiaciones de suelo (no sólo con finalidad urbanística, sino también para la construcción de carreteras o de cualquier otra infraestructura), el justiprecio no va a fijarse en función del valor de mercado del terreno, ni de la edificabilidad que el plan le concede, sino a partir del valor actual, es decir, el que deriva del uso que tenga en ese momento. En el caso paradigmático de terrenos situados en la periferia de una ciudad que en el momento de la expropiación se dedican a la agricultura pero en los que el planeamiento permite la construcción de viviendas, el valor de mercado viene determinado por el precio estimado de las viviendas que cabe construir (del que se restan el valor de la construcción y de la urbanización y el beneficio del promotor, de acuerdo con las fórmulas habituales de los tasadores, reguladas en decretos y órdenes ministeriales), mientras que el valor expropiatorio, según la nueva ley, va a ser el valor agrícola (con correcciones que se remiten a futuros reglamentos) y, por tanto, notablemente inferior al primero. Es evidente que la figura del labrador prodigiosamente enriquecido sin esfuerzo alguno gracias al incremento de valor de sus terrenos como consecuencia del crecimiento de una ciudad cercana o de la repentina demanda de segundas residencias (que obliga a revisar no pocos tópicos y lamentaciones sobre la decadencia del mundo rural, por cierto) no despierta simpatías, especialmente en los futuros compradores de viviendas que soportan esa fortuna, pero también lo es que, mientras las operaciones expropiatorias constituyan sólo un fenómeno aislado que afecta a unos pocos en un contexto general de urbanismo privado basado en valoraciones de mercado, la aplicación de estas reglas producirá situaciones notoriamente injustas ante las cuales los tribunales en el pasado han reaccionado negándose, en la práctica, a aplicar las disposiciones legales sobre valoración del suelo (que además, en este caso, han de pasar aún el filtro del Tribunal Constitucional). Máxime cuando la potestad expropiatoria se utiliza al servicio de operaciones privadas no dirigidas a la construcción de viviendas protegidas. Sólo la creación, con recursos públicos significativos y en operaciones a largo plazo, de patrimonios públicos de suelo con los que los ayuntamientos se conviertan en actores importantes del mercado inmobiliario (sin depender, como actualmente, de las cesiones que hacen los promotores a cambio de la recalificación de terrenos) constituye una alternativa real a estos problemas.
En cuanto a la política de viviendas protegidas, en la práctica constituye una ayuda pública para quienes consiguen acceder a ellas, que abonan un precio inferior al que costaría en el mercado una vivienda de las mismas características. Sin duda que esta clase de ayudas, aunque conllevan evidentes riesgos de fraude, son necesarias para un sector de la población que debería ser pequeño, pero en todo caso no han servido hasta el momento para la que se supone que es su finalidad última, es decir, la regulación de los precios de la vivienda en general, es decir, también de la vivienda libre.
Pocas cuestiones como esta del urbanismo afectan de manera tan significativa a los ciudadanos (una de cuyas necesidades más básicas es la vivienda), a la economía (sometida a los vaivenes de la construcción), a intereses públicos como el paisaje y el medio ambiente en general y a las administraciones públicas (en sus ingresos y en su buen funcionamiento, lastrado por el riesgo de corrupción presente en este ámbito). Y también en pocos casos como éste se comprueban con tanta claridad los límites de la capacidad de influencia de los estados y de los legisladores, a caballo entre dos objetivos en buena medida opuestos: reducir el incremento de precios de la vivienda y mantener una bonanza económica basada en buena medida en el sector de la construcción.
Alejandro Huergo Lora es profesor titular de Derecho Administrativo y consultor del despacho Bocanegra Abogados
