Nueva ley del Suelo: ¿el fin de la especulación urbanística?, de José M.ª Boatas Clavera en La Nueva España
El proyecto de la nueva ley del Suelo que se está debatiendo en el Senado se anuncia como una próxima y eficaz arma frente a los males del urbanismo. Francisco Contreras, portavoz socialista de vivienda, ha dicho que con ella «se pone freno a la especulación, que abre la puerta a la corrupción» («El País», 2-3-07) y la exposición de motivos cita entre los móviles de la ley «la lucha contra las prácticas especulativas» y «al arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas».
El fin no es original, examinando exposiciones de motivos de anteriores leyes, se aprecia que la lucha contra la especulación ha sido una reiterada meta: la de la ley del Suelo de 1956 decía: «La caprichosa elevación del precio... implica usurpación de algo no perteneciente al dueño que repercute en perjuicio de la comunidad», y del módulo de valor en venta criticaba «que favorece la especulación»; la de 1970, que la insuficiencia de la «política antiespeculativa ha permitido la consolidación en manos privadas de importantes beneficios irrenunciablemente públicos», resaltando como modificaciones decisivas la eliminación del «valor expectante» y el «rescate de plusvalías»; la del 92, que «el fuerte incremento del precio del suelo... es hoy motivo de seria preocupación para los poderes públicos, que deben promover las condiciones necesarias... para impedir la especulación»; y tras la ley del 98, que supuso un cambio de enfoque al primar como medida antiespeculativa la liberación (relativa) del suelo, que adoptó sin ambages el criterio del valor real del suelo y que en absoluto frenó la especulación ni la subida de precios de las viviendas, el proyecto actualmente en el Senado insiste en lo mismo.
La reiteración del fin nunca logrado induce a desconfianza. Suena a cantinela. Para acabar con la especulación caben dos caminos. En primer lugar, la adopción de nuevas medidas. Analizo algunas de las que se presentan como tales.
1.- «Con la nueva ley un patatal se tasará a precio de patatal y no a precio de solar urbanizable», ha dicho la ministra de la Vivienda («El País», 26-11-06). Veamos lo que decían sobre tal cuestión las anteriores leyes del Suelo: la ley del 56 desecha la aplicación del «valor en venta» que, según su exposición de motivos, «favorece la especulación»; la del 75, en su preámbulo, hace referencia a que se elimina entre los criterios de valoración «el valor expectante» y en su artículo 104 dice, respecto al valor de los suelos no urbanizables, que «en ningún caso se podrán tomar en consideración valores o rendimientos que tengan relación directa o indirecta con la posible utilización urbana de los terrenos»; la del 92 dice en su artículo 49 «el valor inicial se determinará... sin consideración alguna a su posible utilización urbanística...».
No parece, pues, una novedad legislativa que el patatal se pague como tal. Es cierto, no obstante, que tanto los jurados de expropiación como los jueces han sido remisos a la hora de aplicar tal criterio, tendiendo a aplicar el criterio del valor real recogido en la legislación expropiatoria, entendiendo que no es justo pagar por debajo de los precios del mercado; pero no hay ningún descubrimiento: el criterio ya estaba fijado en las leyes del 56, 75 y 92, y visto lo que resultó en cuanto a su aplicación, puede resultar dudoso que se vaya a aplicar sin más.
2.- Ricard Torres, portavoz del Grupo Socialista en la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso, destaca como una de las principales diferencias de la nueva ley que «establece la obligatoriedad de que dichos planes sean sometidos previamente a información pública». (La Nueva España, el 26-11-06).
Tanto la actual legislación vigente en la materia de tramitación de planes que es la de 1976, como la de 1992, como la de 1956, y como las leyes locales de 1935 y 1926, recogen la obligatoriedad de someter los planes de urbanismo al trámite de información pública. Estamos descubriendo Mediterráneos.
3.- También se ha dicho por la ministra de la Vivienda que «los desarrollos urbanísticos tendrán que someterse a información pública con los informes preceptivos de Aguas, Costas, Carreteras...». («El País» citado).
Para la coordinación de los distintos organismos con competencias en materias relacionadas con la ordenación del territorio se crearon hace muchos años las comisiones provinciales de urbanismo, con competencias aprobatorias o informativas vinculantes de los planes. De ellas forman parte las administraciones con atribuciones en materias de aguas, costas, carreteras, etcétera, que controlan el planeamiento desde sus respectivos ámbitos. Además, la legislación sectorial ha ido exigiendo informes específicos de los organismos competentes en tales materias. Tampoco hay novedad al respecto.
4.- En la misma entrevista se dice, para evitar la existencia de viviendas ilegales, que «con la nueva ley no se podrá escriturar una declaración de obra nueva mientras no se tenga la licencia de obra, es decir, para empezar a construir habrá que tener la licencia de obra... Y para escriturar también será necesaria la licencia de obra».
Veamos lo que dice la normativa vigente: el artículo 46 del reglamento de 1997 sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística establece como primer requisito para la inscripción de edificios o mejoras de los mismos «que se acredite la obtención de la licencia que corresponda, salvo que legalmente no fuera exigible». En cuanto a la necesidad de tener licencia para empezar a construir, es evidente que ha estado recogida en todas las leyes del Suelo y de régimen local habidas. Sigo sin ver novedades.
5.- En La Nueva España del pasado día 27 se recoge el siguiente titular: «La nueva ley del Suelo obligará a alcaldes y a ediles a dar cuenta de los cambios en su patrimonio. PSOE, IU y ERC firman una enmienda a la ley del Suelo que combate la corrupción». Se dice en la noticia que pretende zanjar de raíz el enriquecimiento ilícito con la administración del suelo público.
Parece anunciarse un nuevo instrumento anticorruptivo. Veamos lo que dice desde el año 1985 el artículo 75 de la ley de Bases de Régimen Local: «Todos los miembros de las corporaciones locales formularán declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos. Formularán, asimismo, declaración de sus bienes patrimoniales... Se llevarán a cabo antes de la toma de posesión, con ocasión del cese y cuando se modifiquen las circunstancias de hecho». La novedad consiste, pues, en repetir en el texto de la ley del Suelo lo que ya está dicho en la de Régimen Local.
Ante el muestreo realizado no veo las grandes novedades que se anuncian. Me planteo un segundo camino: si lo que hace falta es aplicar las medidas ya existentes, pues ante los sucesivos fracasos antiespeculativos cabe pensar que no ha podido haber tantos errores legislativos, que ha podido haber una inaplicación de soluciones bien previstas. Alguna clamorosa: por ejemplo, la del patrimonio municipal del suelo, que se creó por la ley de 1956 con el fin de regular el mercado, abaratar el suelo y la construcción de viviendas y ejecutar los planes; fines mantenidos en todas las sucesivas leyes, pero que por la vía de una amplísima interpretación o un directo incumplimiento de éstos ha ocasionado que en vez de abaratarse el suelo, la Administración contribuyera a su encarecimiento, al entrar en el mercado vendiendo sus terrenos a través de subastas al alza para la construcción de viviendas absolutamente libres y destinando sus ingresos a fines que ni remotamente tienen que ver con la ejecución del planeamiento, la construcción de viviendas sociales o el abaratamiento del suelo.
En un punto como éste, el proyecto podría haber sido más tajante, cerrando las vías de escape que se han estado utilizando, pero lo cierto es que sigue dejando abierta una puerta al recoger unos fines indeterminados, que la experiencia habida predice que continuarán interpretándose muy extensivamente. La dejan así los artículos 33, que tras recoger los auténticos fines del patrimonio municipal del suelo añade «sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística», y 34, al decir que los bienes y recursos del patrimonio del suelo podrán dedicarse a otros usos de interés social, concepto jurídico indeterminado ya recogido en la legislación vigente y que ha dado pie a destinarlo a fines impropios.
Igualmente, se deja abierta otra vía de escape a lo que sí constituye una novedad, y realmente importante: la de destinar un mínimo del 30% de los terrenos residenciales para viviendas de protección pública. El proyecto posibilita la fuga: el artículo 10, tras establecer la reserva obligatoria de tal porcentaje, dice que la legislación podrá fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para determinados municipios o para ciertas actuaciones, con una serie de condiciones que constituyen conceptos jurídicos indeterminados que darán lugar a interpretaciones que sirvan de huida. Ya lo ha hecho la legislación asturiana para las actuaciones de vivienda unifamiliar.
Evidentemente, las leyes del Suelo se han aplicado parcialmente y sus fines se han retorcido, simplemente su completa aplicación podría resultar efectiva en la lucha contra la especulación, pero, evidentemente, caben además otras medidas que contribuyan a su efectividad.
Cito algunas que podrían resultar efectivas: la eliminación de la consideración, progresivamente extendida en los últimos años, del urbanismo como un concepto dinámico que da pie a que en todo momento, aun antes de la publicación de un plan, ya pueda especularse con su modificación, con la esgrima de las recalificaciones, denostadas pero cotidianas; la minoración de la planificación del urbanismo vía convenio urbanístico, que se plantea como un «doy a cambio de» en términos de mercadeo; la vuelta a la obligatoriedad de los programas de actuación de los planes, pues la actual voluntariedad posibilita que la actuación se lleve a cabo no cuando interesa públicamente, sino cuando conviene al promotor; la reducción del concepto del estudio de detalle, que tras su ampliación conceptual ha supuesto que pueda innovar los planes y a una indeterminación de éstos de forma que al final la solución la decida el promotor entre un amplio abanico de alternativas; evitar que la actuación a través de fases de reducidas dimensiones dé pie a que la cesión del 10% del aprovechamiento de los terrenos se transforme en pago en dinero con la excusa de que no cabría una construcción sin copropiedad en el terreno a ceder; erradicar la posibilidad de que ante una infracción urbanística grave se modifique el plan para la legalización de tal infracción, de forma que sea el plan el que se adapta a ésta; aplicación efectiva de la disciplina urbanística frente al infractor y quien la tolera; prohibir, al igual que se hace con los terrenos que han sufrido incendios, que se recalifiquen terrenos industriales tras producirse un cierre fabril...
Estas medidas, el cierre de las vías de escape a las que anteriormente me he referido en cuanto al patrimonio municipal del suelo y al destino en cada actuación de un 30% para viviendas de protección oficial, podrían ayudar en la lucha que se dice que se pretende llevar a cabo. No me lo parecen las supuestas novedades que anteriormente he recogido.
Me temo que dentro de unos años seguiremos diciendo que hay que luchar contra la especulación urbanística; que hay que detener la subida de los precios de las viviendas; que aparecerán nuevos proyectos de ley persiguiendo tales fines. Se han repetido fracasos y ha aumentado la especulación. Me planteo si existe voluntad real de luchar contra ella y si no es que se ha acogido tácitamente la justificación de que con ella se crea riqueza. Parafraseando a Bruce Lee, se podría decir: si el aire de una zona se va a llenar de ladrillos, ya no hay aire ni ladrillos, hay riqueza y poder.
José M.ª Boatas Clavera es secretario diplomado de Administración Local.
